——论城镇化中政府和市场两只手的和谐互动

江喜科

党的十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。李克强总理更加明确地指出，要把错装在政府身上的手换成市场的手。这说明，在新型城镇化建设中，政府和市场两只手缺一不可，只有政府和市场之间的和谐互动，才是城镇化可持续发展的“王道”。

近年来，不少专家学者和政府官员意识到推动城镇化必须运用市场化手段进行城镇运营，走市场化道路。但从了解到的情况看，绝大多数地方政府仍然沿用计划经济时期所遗留下来传统，由政府来指挥市场，实行政府主导下的行政垄断，由政府包打天下。“市长”代替了“市场”，“市场化”成了“市长化”。比较典型的表现是，在思想理念上，一些领导对新型城镇化的重要性有深刻的认识，但什么是市场化，如何用市场化推进城镇化却不是很清楚。甚至认为基础设施建设加商住开发就是城镇化，招商引资就是市场化；有的还带有计划经济时期的烙印，对民企和民资存在不同程度的歧视和不信任，导致在城镇化建设的准入和许可方面设置重重门槛；有的地方把政府当作经营主体和谋利工具，自觉不自觉地与民众争利，与企业争利。在政策举措上，制约和影响民企和民资进入的情况也不同程度存在。比如，在融资平台方面，国有企业可以享受的优惠和条件，一般民企无权享受；一些地方相关土地政策对投资人不够透明，政策变化比较频繁，令民企投资人无所适从；对民企投资人的投资平衡关注不够，刚性计提较高，土地收益不能平衡投资，难以实现包括民营企业在内的政府、农民三方共赢等。

一、什么是市场化

（一）充分引入市场机制

市场化的城镇运营关键在于按照市场机制进行资源配置。市场，其基本特征就是交换，商品的交换规律反映到市场经济中，形成了市场经济的内在机制。如价格机制、供求机制、竞争机制、决策机制等就是市场经济发展的一般规律。

城镇运营涉及居民、企业、政府三大主体，并对应有土地、资本、政策三种资源。其中，三大主体利益诉求各不相同，居民要得收益、得发展，企业要得效益、得名声，政府要得政绩、得民心。只有遵循市场规律，充分挖掘土地价值，才能满足资本的逐利性，体现项目的经济价值，进而满足三大主体的利益诉求，为推进城镇化项目提供动力。因此，城镇运营就是让政府和市场两只手进行良性互动，统筹各项资源，实现上述三方的共赢。

（二）参与主体多元化

用市场化推进城镇化，不再是靠政府一手包办、独家经营，必然要全方位、多渠道引入社会资金和民间资本，充分调动政府和企业特别是民营企业的积极性。

同时，每个参与的主体都应扮演好自己应有的角色，各司其职，不越位、不缺位、不错位。政府作为国有土地的代理人或叫所有者，必须参与到市场中，按照市场经济规律办事，为城镇运营提供良好的政策环境和产业环境。由于企业本身是市场经济中最重要的主体，必然要“介入”城镇运营，并按照经济规律经营好市场和资源，成为城镇运营的重要角色。

二、城镇化为什么要市场化

我们从多年的城镇化运营实践中得出的答案：城镇化发展战略必须通过市场化运营来推进和落实。城镇化发展战略和市场化运营是城镇化的两个轮子，相辅相成，缺一不可。城镇化发展战略是市场化运营的方向和目标，市场化运营是城镇化发展战略的实现方式。两者是思路和方法的关系，宏观和微观的关系，目标和路径的关系。

首先，只有市场化才能全面推进城镇化。如果延用传统模式由政府一手包办，一是政府自身不堪重负，二是土地财政难以为继，三是难以复制，只适用于市场化程度较高的发达地区。这些地区如果继续采用这种传统模式，最终也会导致资金链断裂的严重后果。而对于更多的欠发达地区来说，由于市场和资金的制约，只能依靠市场化来引进社会资源和民间资本，挖掘土地价值，实现投资平衡和回报。城镇化才能全面推开，从而完成城镇化的艰巨任务。

其次，用市场化推进城镇化能够避免投资的盲目性。由于财政资金主要来源于税收，对资金回报率并不高甚至不要求回报，而民间资金必然追求尽可能高的资金回报率，因而更加注重投资效益。政府应充分运用市场经济的手段和机制，以最小的公共财力启动最多的社会资本参与城镇化，进而避免政府背上过重的财政包袱，减轻财政压力。

再次，通过引入并完善市场竞争机制，一方面促进政府创新管理方式和制度设计、提高公共服务效率，另一方面促进企业提升竞争意识、优化资源配置、拓宽投资领域、做大蛋糕。政府和企业经营能力和管理服务水平的提高，必将从整体上提升城镇化质量。

最后，市场化的城镇运营能够规范政府行为，减少腐败，促进政府职能转变。腐败依附权力，生于黑暗，市场化则是阳光操作，弃暗投明。城镇化进程中的市场化越彻底，腐败越少，市场化最落后的地方，必然是政府管制最多的地方，也就最容易造成行政垄断。市场化运营能使政府从以往对经济活动事无巨细的管理中解脱出来，把精力转向培育市场环境和提供公共服务上来，也就是把不该管、管不好的职能剥离出去，把应该管、没管好的管到位。

三、科赛市场化运作模式

在城镇运营项目实践过程中，科赛形成了自身独特的市场化运作模式。即充分发挥市场和政府两只手的作用，通过前期运营、区域开发、招商建设三个环节，高度结合五年发展规划、城市规划、产业规划和土地利用总体规划，做到“四规合一”，综合运用政务、法务、商务、金融、群众五种语言，以产业投入、资源整合、投资联盟、专家团队、商家协作为五大手段，盘活存量，做大增量，充分挖掘区域价值，实现政府、农民和企业的三方共赢。

（一）发挥市场“无形之手”的作用

 城镇化是一项庞大的系统工程，城镇运营涉及面极广。在发挥市场作用方面，为了确保城镇化项目的经济性，可以分成三个环节来发挥市场这一“无形之手”的作用。

 第一个环节是前期运营，即通过策划、规划及其他前期运营工作，提升区域价值，使其具备良好的经济性和性价比，满足市场化条件，并用市场化方式引入相关产业创造软环境。首先，通过对政府官员和企业家进行运营理念和模式培训，尽快取得与政府价值观的统一，使政府与企业形成共鸣，达成共识，最终走向共事。其次，通过细致而深入的调查研究，运用先进的城镇化运营理念对项目进行全方位的策划，整合和优化各种资源，明确功能定位与个性特色，为下步概念性规划和详细规划提供项目区建设的思维方式、运营理念、主题思想和路线方向。第三，全程参与城镇运营的规划设计，做到“四规合一”，在明确策划方案的基础上，有针对性地根据项目地特色和优势重新进行产业布局，促进城乡之间资源和生产要素的自由流动，推动城乡产业的有机融合。第四，在科学策划规划的前提下，促进政策的拟定与落实，设计融资方案，充分挖掘区域土地价值。

前期运营环节是科赛市场化运营的重中之重，前期运营工作充分与否，决定着城镇化的水平和质量，也决定着双方合作的成败，不仅为高质量的城镇开发打下坚实基础，还能对后续招商起到事半功倍的作用，这一环节也是科赛的核心竞争力所在。

第二个环节是区域开发，为用市场化方式导入产业打造硬件平台。

主要包括对项目区内土地进行收储整理、基础设施和配套设施建设、公共环境建设、“三农”关系处理以及农民安置就业等，从一定程度上说，这一环节类似于土地一级开发。例如在南京前石塘项目中，科赛前期为农民改造房屋、接通自来水并且建造污水处理设施，在解决了农民生计问题后，依据江苏省城乡建设用地增减挂钩的政策，开始着手土地整理，把生地变成熟地，把不值钱的地变成值钱的地。在后续的景区建设过程中，为了打造生态旅游景区，60多家户农民成功实现了由“一产”向“三产”的转移，办起“农家乐”。

 第三个环节是项目招商建设，通过引入竞争机制、供求机制全面开展市场化招商。主要包括产业导入与结构优化，配套商业与居住建设等。

（二）发挥政府“有形之手”的作用

 中国的城镇化从政策层面来讲，主要有两个阶段。第一个阶段是在解放后到2002年，这一阶段可概括为“抑制城镇化”阶段。这一阶段的特征是防止农民进城，包括为农民进城，甚至为从小城市进入大城市的居民设置种种政策障碍，强制4000多万知识青年上山下乡当农民等。自2002年党的十六大召开，提出积极稳妥推进城镇化后，中国进入了“鼓励城镇化”阶段。这一阶段城镇化出现了严重的问题：步伐加快，质量下降。究其原因，就在于，党的方针是鼓励城镇化，具体的政策和法规却仍旧停留在“抑制城镇化”阶段。现有许多政策严重制约了市场机制作用的发挥，比如增减挂钩政策操作周期过长，不符合实际；国土出让的一些规定与市场无法接轨。再加上政府的短期行为，容易造成企业投机行为；城镇化项目市场化运作的配套政策不是缺失就是不切实际，企业运作风险大；城镇化项目融资方式有限，金融机构产品创新不足等等。

要真正发挥好政府这只手的巨大作用，政府就要对现行政策进行一次大清理、大改革。这可能会触及一些既得利益集团，也可能会减少政府和部门的“预算外收入”，但不如此不足以正本清源。正如李克强总理讲的，“要有壮士断臂的决心，言必行，说到做到，决不明放暗不放、避重就轻，更不能搞变相游戏”。

作为运营商，一方面需要通过不断的交流和展开培训取得和政府价值观的统一，努力提高政府对项目的支持度和配合度，这是有效推进城镇化的前提。另一方面要配合政府利用行政资源和手段为项目地导入和培育适宜产业，创新金融产品，构建服务型政府，营造良好的发展环境。

（三）“两手”互动导入民间资本

中国的城镇化和新农村建设，单靠财政资金，是远远不够的，而主要依靠土地财政，也是不可持续的。今年的中央一号文件明确指出，要鼓励社会资本投向新农村建设。李克强总理在有关城镇化的会议上曾强调：“要注重用改革的办法，发挥好市场作用，创新机制和模式，吸引更多社会资金投入，提高投资效益，防止盲目建设。在其他领域，也要落实好鼓励和支持民间投资的各项政策，为他们创造平等竞争的环境。”

中国城镇化最大的问题，概括起来无非是四句话：“钱从哪里来，地从哪里出，人到哪里去，利益如何分配”。而钱的问题处于第一位。现在我们国家的情况是，一方面，在城市，流动性严重过剩，金融市场和房地产市场充斥着巨额资金，房价高涨，一些基础设施重复建设现象严重。另一方面，在农村，流动性又严重不足，表现为农业生产资金严重匮乏，农村公共服务与城市不均等和严重脱节，农村金融机构“脱农化”倾向加剧等。

中国的民间资本非常丰厚，特别是江浙一带。因缺乏政策引导，二十多年来像一条黑色的旋风到处乱窜。如果把这些资本正确引导向三农领域、新型城镇化领域，将是一件一举两得的大好事，既可缓解金融乱像，又为城镇化提供雄厚资金支持，是谓三农之福，中国之幸。

而要让民资进入三农，就需要政府和市场两只的相互合作，做好引导，变堵为疏，既要规范民资进入的相关制度机制，又要对民资充满信任，提供支持，为民资进入三农领域铺路搭桥。这些工作做好了，丰厚的民资将源源不断地输入广阔的天地，为中国的城镇化提供巨大的发展动力。