江赛

    十八大后，从中央到地方集中释放的种种政策信号表明，城镇化已成为党和各级政府关注的重中之重和新一届政府的重要政策着力点，并将成为中国未来十年乃至更长时间内的核心国家战略。十八大提出了“新四化”——“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，因此努力发展新型城镇化并协调好城镇化与其他三化的关系是十分重要的。

    金融危机来临之前，我们经历了经济上的黄金十年，外贸增长迅猛发展，年增速达到了30%以上。外贸公司上市后主营业务收入一年可达100多亿之多。08年金融危机之后，政府为了提振经济提出了四万亿刺激计划，然而这一计划为我们后来的经济发展带来了不少问题，政府这只经营的手被放大。最近，惠誉将中国主权信用评级下调到A+。主要是认为地方政府债务存在很大风险，并且最终会由中央财政买单。中国财政透明度不高，地方政府债务存在隐瞒可能性。

    现在我国城乡二元化结构依然明显，两极分化严重，城市的进入门槛很高。城镇化要做到农业产业化，农民社区集中，工业园区集中。如果不把农民安排好，会出现候鸟现象。城镇化对于拉动内需也有很大作用。目前，农民的收入难以提升，由于我国农民自给自足，什么都养什么都种，但没有分工，缺乏效率，在市场上产品没有比较优势。相较而言，以色列人均耕地少但集中种植，效率好，收益高。

—般认为城镇化与工科的建筑设计、城市规划关系较大，但是新型城镇化并不只是修路卖地，更重要的是金融的支持以及与政府等多元主体间的沟通。

一、我国城镇化现状

    总体来说，我国的城镇化进程可分为三个阶段。第一个阶段是从新中国成立到改革开放前的缓慢起步阶段（1949 - 1978年），第二个阶段是改革开放以来到20世纪末的加速发展阶段（1978-2000年），第三个阶段是21世纪以来的快速发展阶段(2001-2009年)。改革开放以来出现的城镇化，是中国历史上规模最大、速度最快的城镇化。对中国经济的可持续发展起到了巨大的推进作用。这个时期的城镇化也可细分为三个阶段。

    第一阶段是七十年代末和八十年代初，以农村经济体制改革为主要动力推动城镇化。主要进城对象为上山下乡的知识青年，高考的全面恢复和高校的迅速发展也使得一大批农村学生进入城市。同时，城乡集贸市场和第三产业的发展，也使得大批农民进入城市和小城镇；

    第二阶段是八十年代中期到九十年代初，这个阶段的特征是乡镇企业崛起和国有企业的股份制改革，大批农民进入企业成为工人或农民工，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。

    第三阶段以邓小平南巡为标志，其特征是大力发展小城镇和普遍建立工业化经济开发区。

    长期以来，我国的地方政府集权现象严重，在社会运转中处于核心地位，但是存在政策摇摆。真正的城镇化要依靠市场的力量。80年代长三角城市以邻为壑，周边地区形成竞争趋势。曾经南京和上海争夺长三角地区的市场，而2000年左右南京放弃了苏州、昆山，转而辐射马鞍山，这是市场力量决定的。现在在市场力量的驱动下，长三角发展趋向合理化协同发展。

目前我国的城镇化发展已取得一定的成绩，城镇在地域发展中的龙头作用明显。城镇规模结构日趋合理：城镇空间布局日趋合理。2012年我国的城镇化率已达到52.6%，但是户籍城镇化率只有35%。

目前我国城镇化进程中仍存在着一些不足。

    首先，建筑没文化、功能没规划、定位没策划、个性不完备，这是由于政府在建设前缺乏整体规划。生态恶化，雾霾、堵车、城市病引人担忧。然而与此同时，“鬼城”、  “空城”同步存在。政府要做政绩，新城区的建设远超人口需要，土地城镇化速度远超人口城镇化速度。城市同质化严重，建筑及经济结构都同质化，工业用地比例过大，对环境压力很大。

    其次，城乡二元结构日趋明显，城乡间公共服务和收入差别明显，基础设施建设也差距很大，形成“城市像欧洲，乡镇像非洲”的现象。农民工无法留在城里，出现候鸟式现象。

    最后，政府运行机制中也存在很多问题。行政管理延续计划经济年代的管理方式，如土地指标计划供应，脱离了市场需求。户籍、土地、就业、社会保障制度还有待完善。此外还存在政府与市场、中央与地方的关系失衡问题，造成农业比重大的地方、国有比重大的地方

穷。地方政府负债无法约束，前任政府通过向银行贷款搞建设、出政绩，等到政府换届，由下一任政府承担负债，只能继续借款做政绩，融资与投资期限不匹配，负债只会越来越增加，地方政府负债存在隐患。

    二、城镇化要解决的问题

    城镇化主要要解决两个问题——农民离开土地；农民进入城镇。但同时也带来两个问题——留下的农业与农村建设用地怎么办；农民的居住、就业、保障怎么解决。有的村子要将农民纵向集中，让农民住上楼房，但农民没有改变产业技能，还要种地，耕地用具无法安置，给农民们的生产生活带来很大麻烦。因此光改变农民的居住不行，生产、生活方式应该同步改变，要帮助农民改变产业技能，同时让农民看到利益所在，激发他们的主动自发性。我们在农村号召建设文明村容村貌，但是农民只看到负担、麻烦，没有动力保持。但是如果我们在农村开展“农家乐”产业，农民看得到实在的利益，便会自发维持漂亮的村容村貌，以吸引更多游客。

    城镇化涉及到三大主体——政府、企业、民众。三方有各自的利益诉求：政府要政绩，得民心：农民要收益，得发展；企业要效益，得名声。政府要做出政绩，产业发展要响应中央政策，会忽略市场的影响。而农民要眼前实实在在的利益。企业则要收益，会有急功近利

的心理。因此三方往往会产生矛盾，其中主要博弈在政府和企业之间。

    三、城镇运营商——用市场化推动新型城镇化

    城镇化离不开产业，城镇化就像一棵大树，而产业就是树根，没有产业良性的发展提供营养水分，城镇化终将枯萎死亡。以前觉得城镇化主要靠工业，其实可发展的支撑产业有很多，主要有房地产、工业、旅游业、农业。产业的发展离不开企业，但是将社会责任强加在

企业身上要求企业奉献是不合理也是不持久的，符合市场经济规律做事才是长久之道。因此，我们需要城镇运营商在政府与市场间协调。真正发挥政府和市场两只手的作用，用市场机制统筹城乡发展，引导社会资源和民间资本进入新型城镇化领域，真正解决新型城镇化中钱从哪里来，地从哪里出，人到哪里去，利益如何分配等焦点问题。

    1998年，苏州科赛集团率先提出了“城镇运营”的口号，并逐渐探索出“政府主导、市场推动、民营促进”的城镇开发全新模式，形成了“科赛模式”。科赛在政府与投资者之间发挥着“承上启下”的作用：在充分领会政府宏观意图的基础上，深度介入城镇定位、城镇发展的战略：然后融合下游资源，为二级开发商提供包括融资指导、统一规划、统一品牌、统一营销等服务。

    产业培育很重要，但是产业的培养周期长风险大，解决方法是要用好政策资源。另外，要发挥好政策导向作用，可以缩短产业集群时间。要做好产业分工，优惠政策应该跟着产业走而不是企业，否则只有政绩，而不能形成持久发展的产业。产业应该跟着区域走，合力来

竞争。

城区规划设计，应该先有想法，再从工程技术的角度实现，最重要的是经济性。不同区域定位不同对地域功能需求就不同，如旅游产业开发对酒店、旅馆需求很大。功能的组合布局才是规划设计单位做的。

四、城镇化进程中的融资

城镇化进程中的融资可以借鉴企业不同生命周期中的融资方式。城镇化项目的融资主要可分为3个阶段：前期策划所需资金是百万级别，主要用于获取各方面支持，可以由资本金或股权融资解决；第二个阶段主要用于获得土地指标。主要花费为两费一税，以千万为级别，可以由私募、基金、信托解决；第三个阶段是后期的建设，可以从股票市场、债券市场融资。

    在城镇化进程中的投融资仍存在着很多问题。

    一是投融资运转平台存在风险。融资平台存在的隐忧主要表现在：首先，快速增长的融资规模，容易造成巨量隐性的政府债务。其次融资主体的设立和运作不规范，平台公司的治理结构不尽合理。第三融资平台缺乏外在约束机制。目前如何约束地方政府负债已成为一个

急需解决的问题。我们可以通过发行市政债，用市场规则来约束地方政府负债。

    二是财税管理体制不畅。首先，城镇化发展市场化融资渠道不畅，财政投入和银行贷款在投资中所占比重偏高，而市政债券和股票融资所占比重过低。其次，财力与事权的不相匹配，有限的收入难以满足城镇化在基础设施建设和公共服务提供等方面的资金需要。第三，城乡分割的财税政策，拉大了城乡经济社会发展的差距。

最后，城镇化项目融资方式有限，金融机构产品创新不足。当前城镇化建设以及城镇化项目运营主体（企业）缺乏明确的行业分类。金融机构遇到的难题是如何突破与房地产开发有关的条条框框来支持城镇化项目。企业遇到的难题则是无法提供金融机构要求的“四证”（国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证），抵押物（项目区内的土地）缺失。目前我国的融资方式有限，金融机构产品创新不足，无法供应城镇化的巨额资金需求。

五、改革方向

   （一）确立多元化投资主体

    政府在搞好规划、加强监督的同时，主要应为全社会的投资活动创造一个良好的投资环境。鼓励和引导有实力的民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组、改制；具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。

    要尽快建立起财政引导的融资方式，探索实现民营资本和外资参与城镇化建设的有效途径。对于存在明显外部性的投资领域，应当由政府来承担融资主体责任，保证公共领域能够获得足够的资金投入；对于外部性不强、有望获取稳定持续且收入现金流足以覆盖融资偿付要求的投资领域，应更多地采用企业作为融资主体，通过企业化运作降低交易成本，强化资金效益约束机制。

    （二）建设城镇化投融资平台

    首先，针对当前地方政府投融资平台数量过多、定位过宽和资金分散的现状，国家应该制定统一的标准，将融资平台严格限定在建设基础设施等领域。其次，应该着手对地方政府投融资平台进行规范化、透明化和市场化改革。最后，要建立健全地方政府投融资责任制度。同时，要加强对地方政府隐性债务的外部监督。

    （三）完善财税政策体系

    一方面，在城镇化建设中，应正确处理各级政府之间事权、财权和财力关系。另一方面，应对城镇化耐财政体制的挑战，必须运用动态的系统性思维，既要看到当前财政体制原有的不完善之处，又要看到城镇化对财政体制带来的新要求。

    （四）创新城镇化金融产品

首先需要在行业类别上重新定位城镇化，使其区别于房地产。其次，针对城镇化项目的金融产品创新，也是金融部门需要研究的课题，如项目贷款形式、抵押物标的设定等。

六、城镇化进程中的多元沟通

    城镇化涉及到三大主体——政府、企业、民众。与政府层级间的沟通，与农民、企业的沟通都是城镇化项目进程中的难点。城镇运营必须同时重视对政府和对当地居民的工作，将城镇化理解为基础设施建设与房地产开发的简单相加，只重视项目商业运营，忽视社会运营，即忽视做政府和农民的工作，导致项目实施产生风险。社会运营的关键在于政府和农民的沟通。