——只有首先转变政府职能才能推进经济发展方式转变
江喜科
转变经济发展方式是我国一项重大战略任务。各级地方政府和各条战线高度重视，围绕这一中心，可谓是八仙过海，各显神通。然而，结果却不尽如人意。人们一个共同的感觉是：虽然花了不少努力，但就像一拳打在棉花上，有力却使不上劲。导致这种现象的根本原因，不在经济发展方式本身，而在于政府的职能未能有效转变，在于政府太大和太臃肿。这就像对一个长得肥胖的长跑运动员，一边让他放开吃，一边让他努力跑，怎能不事与愿违。胡锦涛总书记曾指出，加快经济发展方式转变，既是一场攻坚战又是一场持久战，必须通过坚定不移的深化改革来推动。
转变经济发展方式通常是指从粗放型增长转变为集约型增长、外延式增长转变为内涵式增长的过程。其实质在于利用科技创新，优化结构，提高效益，降低能耗、保护环境，提高经济发展的质量，获得全面、协调、可持续的发展。政府的任务和职责，应当是引导和确保经济沿着正确的方向发展、转变。由于我国政府从计划经济到市场经济的过渡还处在起步期，一些地方在施政中往往会南辕北辙。一方面，在行政管理中带有明显的计划经济痕迹，习惯于行政垄断和长官意志；另一方面，又对市场经济干预过多，使市场机制难以发挥作用，从而造成人们通常所说的越位、错位和缺位。转变政府职能就是要让政府由经营政府向服务政府、全能政府向有限政府、人治政府向法治政府、封闭政府向透明政府、管制政府向开放政府的全面转变。
由此可见，经济发展方式转变与政府职能转变是紧密相联的。转变政府职能是转变经济发展方式的重要前提。离开政府职能的转变大谈经济发展方式的转变，是舍本求末，回避矛盾，纸上谈兵；转变经济发展方式对转变政府职能也具有巨大的促进作用。两者是因果关系，不是并列关系，更不是等列关系。
二、政府职能转变的难点和焦点
著名经济学家吴敬琏指出：“转变经济发展方式的最大障碍是政府仍保持对重要经济资源的配置权力，转换经济发展方式的关键是政府职能的转变。”但我认为，这只是表面现象。深层次的原因，还在于政府部门机构重叠、职权交叉、政出多门，导致行政效率低下；政府本身的机构又过于庞大，管理缺乏有效监控，导致职能难以转变。其结果使政府出现两难境地：放弃对资源的配置权力，难以维持高成本运行。不放弃，又影响经济发展方式的转变。
中国庞大的政府有其历史的成因。在大力发展市场经济的初期，市场机制还未充分发挥调节作用的情况下，这种形态的政府对经济发展起到了较大的正面作用。主要表现为能弥补市场经济漏洞，集中力量办大事。如今，改革开放已三十多年，市场经济体系已逐步建立，中国已高度融入全球化，作为市场主体的企业家素养也有了很大的提高。市场规律这只看不见的手在经济活动的各个领域和层面发挥着重要的作用。在这种情况下，政府这只看得见手不及时退回到服务领域，仍在主导市场，两只手必然会产生摩擦，打起架来，形成内耗，阻碍经济的发展和发展方式的转变。这就要求政府不但退出产品市场，而且还要逐步退出要素市场，真正将职能转变为公共产品的提供者、良好市场环境的创造者和人民群众权利的维护者。
从目前看，影响政府职能转变进而影响经济发展方式转变的因素主要有以下几个方面。
（一）观念守旧，影响转变方向
转变经济发展方式是一场思维方式的深刻变革，有什么样的发展观念，就会有什么样的发展方向。发展方式的转变，不仅涉及生产方式、产业结构、政策制度等经济层面问题，也必然会涉及到政治、文化、社会等层面的问题。因此，必须在科学发展观的指导下，站在战略的高度、全局的广度和改革的深度全面考虑发展方式的转变。目前，不少地方政府仍在从经济发展方式的本身去寻找推动发展方式转变的动因，无疑是头痛医头，脚痛医脚，延误转变进程。为何叫了数十年的机构精简会越简越多？根本原因在观念未转变。人们心里都很清楚，中国的公务员裁掉一半都不会有问题！期望政府职能有所转变，必须做到三个“勇于”:一是勇于从政府自身体制机制方面存在的问题入手进行分析解剖，对影响转变的症结敢于动刀；二是勇于放弃即得利益，还权于市场，让市场来主导发展方式的转变；第三，勇于当人民群众的学生和公仆，坚持以人为本，始终把满足人民群众日益增长的物质文化需求放在首位。
（二）政府太大，减缓转变步伐
政府的大，首先表现为机构臃肿庞大。中国公务员的数量世界第一，人满为患，严重增加了国家的财政负担。其次大手大脚，浪费惊人。中国公务员在公费消费时，一般不会联想到这是纳税人辛苦创造的财富，而是处处攀比，体现气派、奢华和身份，浪费极其严重。据新京报报道：2011年中央行政单位行政经费，合计达899.7亿元，比中西部一个地区的GDP还高。其中，税务总局一年的接待费就超6亿元，这可以救助120万个贫困家庭儿童上学。其三是好大喜功。喜欢建大办公楼、大广场和地标性建筑。近期一份由摩天城市网发布的榜单称，中国在建摩天大楼总数超200座，相当于今天美国同类摩天大楼之和。5年后，中国的摩天大楼数量将超过800座。摩天大楼利用率极低、维护成本奇高、安全隐患巨大，唯一的好处就是给当地官员树一个“政绩牌坊”。世界银行认为，“有效的政府”是获得经济成功的基础，而有效政府的前提又是有限的政府，即规模合理的政府。
（三）投资无序，抵消转变努力
《十二五规划建议》指出，转变经济发展方式由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，把消费放在第一位。但目前不少地方政府不但没有遵此执行，反而背道而驰。新华网最近报道，今年7月以来，中国各地政府频繁发布大规模经济刺激计划。贵州3万亿；重庆1.5万亿；广东1万亿；山西1万亿；湖南长沙8300亿……。到9月中旬，已达17万亿。被称为“中国最有良心的经济学家”吴敬琏痛心地指出；“这是不可持续的，后果已经相当危险。”四年前4万亿投资造成的负面效应还没有过去，新的一轮大规模投资又将来临。其产生的后续效应将是：房市泡沫挤压过程行将结束, “两高一低” (高污染、高能耗、低附加值)企业重获生机,重复建设与产能过剩将会更加严重，粗放型增长模式重新获得支撑，转变发展方式的努力前功尽弃。目前，全国地方政府性债务已高达10多万亿。此风一开，地方政府的债台还将往高处筑。况且，许多地方政府把“资本”混同于“税收”，投资不讲回报，资金利用率极低，最后，所有的负担又都转嫁到企业头上，让企业的发展步履维艰，何谈转变发展方式。
（四）热衷经营，加剧转变难度
笔者在《行政改革内参》上发表的《经营型政府后患无穷》一文中曾有过论述，政府搞经营，必然会与民争利。政府参与经营，会不可避免地利用公权力实施行政垄断，或通过投资项目审批、市场准入、价格管制等手段直接干预企业的微观经营活动。这种现象目前具有普遍性。前不久，在受邀到一项目地考察时，亲耳听到一位县委书记作为思维创新告诉我的一句话：要把全县城乡一体化按企业模式来经营。我听了非常担忧。随着各地城镇化、城乡一体化和新农村建设的不断推进，政府直接插手经营活动的热情也愈加高涨。部分国有企业特别是央企，联合政府部门，依仗优越的地位和金融部门对国有企业的青睐，以较低的代价抢占资源，然后又囤积居奇垄断市场。这必将严重影响市场资源的配置和民营企业作用的发挥，造成市场化的倒退、城镇化的危机和产业化的萎缩。深入思考产生这些问题的根原，我们将会发现，在这些“顽疾”的背后，是一些地方招商引资数字化、干部考核GDP化和政府职能功利化等短效机制在支撑。
（五）税赋沉重，加重转变负担
有一组数字令人玩味：2011年，我国国内生产总值比上年增长9.2％；城镇居民人均可支配收入剔除价格因素，实际比上年增长8.4%。都不到两位数增长。而全国税收总收入比上年增长高达22.6%。2011年是我国经济十分困难的一年，中小企业亏损及倒闭达三到四成。但我们的税收收入却不受影响地连年获得大幅增长。为什么税越减反而越多？原因在现行税负不尽合理。一是重复征收。举例来说，我们购买化妆品，从购买原材料开始，到加工再到包装上柜销售，每个环节（采购、进口、加工、批发、零售等）都会根据价格计征税收，最后的售价中就包含有增值税、营业税、消费税、城建税、教育费附加等等；二是无差别课税。个人所得税目前采用的十一个不同的税目个别计税，无论你的家庭负担、需要供养的老人小孩有多少，只要是取得所得了，都要按照规定缴税；三是重点向制造业征收。2011年的“减税”集中在了直接税领域和部分间接税领域，而对困难重重的制造业没有任何减税举措。从制造业企业征收的税收去补贴所谓的科技型企业情况很普遍。
三、转变政府职能推进经济发展方式转变
李克强副总理曾强调：“加快经济发展方式转变，关键在理顺体制机制，难点是调整利益格局，根本上还要靠改革创新。”李克强副总理的话十分精辟，可谓一针见血。我所理解的“关键”就是理顺行政管理的体制机制，“难点”就是调整由行政垄断和政府经营形成的利益格局。“改革创新”就是要求各级政府不能光打雷不下雨，更不能叶公好龙。那种承诺了却做不到，打肿脸充胖子的行为，只会影响政府和部门的形象，长此以往，只会让政府逐渐失去公信力。要改革创新，切实转变政府职能，就必须玩心跳，动真格。要有舍得一身剐，敢把皇帝拉下马的大无畏英雄气概。
（一）必须按加强市场化改革的要求转变政府职能
在完善市场经济体制的新阶段，市场机制的自我修复能力不断强化，对资源的基础性配置能力也不断提高，在这种情况下，尊重市场规律，按市场化改革要求抓好政府职能转变，愈加显得必要和迫切。为此，必须要有破冰的勇气。一是以“改革创新”为主题，敢于触及政府职能的雷区和禁区，摒弃助长行业垄断和行政垄断的政府职能与行为，改革容易滋生腐败的权力运行机制。二是以“市场机制”为主角，把配置资源的重任，归还给市场这只看不见的手，坚持在市场主导的基础上发挥政府作用，变经济发展方式的政府主导型为市场导向型。三是以“以法治市”为主线，创造“公开、公平、公正”法治环境，坚持法治，摒弃人治，确保法律、法规和政策的连贯性、稳定性、权威性，维护市场经济相关方的合法权益。
（二）必须从推进城镇化进程的角度转变政府职能
城镇化有两个层面。一个是政治层面，包括政策和制度，必须由政府来主导；一个是经济层面，包括市场和资源，必须以市场为导向。由于混淆了政府在两个层面中的职能，致使转型困难重重。虽然，城镇化的重要性已尽人皆知，但绝大多数的地方政府并不清楚城镇化的实现方式和路径，于是形成了一种主要由“非市场化”和“半市场化”方式推进城镇化的现状：以全能型政府为主导，以土地财政和政府举债为支撑，以画地为牢式的招商引资为后续。其结果往往让地方政府得不偿失：得了政绩、失了民心、背了债务、害了后任。用“全市场化”为手段推进城镇化，是苏州科赛集团在中国城镇运营领域的大胆首创，是被实践证明了的成功模式；是解决投资不足，吸纳过剩产能，为发展方式转变创造回旋余地的重要途径。在这种城镇运营模式中，政府必须彻底转变思想观念，按照“政府主持，市场主导，企业主体”的要求，从直接参与城镇运营的主角，退回到服务市场的主位。全面转变政府职能，为城镇化制定正确的方针与政策，创造宽松的环境与氛围，提供优质的服务与公共产品，重塑政府公正、诚信、为民的新形象。
（三）必须以建设平民化政府为目标转变政府职能
转变政府职能，最有效的办法是建立平民政府。作为平民政府，首先要有平民的立场。要有平民意识、亲民理念和爱民思想。坚持问政于民、问计于民、问需于民。早在2300多年前，孟子就提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的平民政府思想。现在一些地方政府高楼大厦，警卫森严，对老百姓的到访严防死守，这与过去“有理无钱莫进来”的衙门又有何异。其次，要有平民化的官员。“骑车送女的副市长”、“盒饭县委书记”引网络热议，也说明了人们对平民官员的热切期盼。作为机关公务人员，要明确自己的角色定位。要把自己当作平民中的一员。不要当百姓的老爷，而要当百姓的公仆，不是父母官，而是子弟兵，不以权谋私，不搞特殊化，不搭花架子。
（四）必须从迎接和融入全球化的视角转变政府职能
首先，要读懂全球化。为此，必须加强学习，成为全球化运作的专家和高手。近年来，由于对国际规则和法则不熟悉，中国地方政府和企业在引进来、走出去过程中一头掉进陷阱的不在少数；第二，要融入全球化。根据全球化的要求，实行政府机构的改革和职能的转变，处理好国家与地方，政府与市场，政府与企业，政府与农民四大关系，建立起符合全球化、市场化要求的体制机制，全面提高国际国内两个竞争力；第三，要胸怀全球化。我断言，未来中国企业最大的机遇,除了高科技和城镇化，就是低空开放。政府和企业家要有全局观和全球观，有大气魄和大手笔，抓住千载难逢的机遇，以中国五千年文明加上十三亿人的智慧，必将能实现中华民族的伟大复兴。
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